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出不去、進不來 中國133億平方米沉睡宅基地如何喚醒?
2019/11/21   來源:第一財經
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明年1月1日,新土地管理法將正式實施。同時,自2015年2月開始的33個試點縣市區“三塊地”改革,也將于今年底結束。

近年來,中國大力推進農村土地制度改革,試點案例不斷增加,各類政策紅利也在不斷釋放。如今,新土地管理法將要實施,城鄉二元結構下的土地資源要素流動,將會為市場釋放相當大的投資機遇。

再將視野聚焦,農業農村部日前發布《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》,鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。

政府推動鄉村振興的同時,農村電商、鄉村旅游等新業態亦在萌發,如何釋放閑置宅基地盤活后的紅利,成為一個需要探討的話題。

背景丨中國特有的農村集體建設用地制度解析

在中國,土地制度的最基本前提是公有制。公有制的不同實現形式,分為全民所有制和集體所有制。根據新土地管理法,從所有權分類來看,城市市區的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。

從土地用途來分,土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中,農用地是指直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地等;建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地,包括城鄉住宅和公共設施用地、旅游用地等;未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

建設用地分為城市建設用地及農村集體建設用地。后者又叫鄉(鎮)村建設用地或農村集體土地建設用地,是指鄉(鎮)村集體經濟組織和農村個人投資或集資,進行各項非農業建設所使用的土地。

再將農村集體建設用地細分為三類:集體經營性建設用地、公益性公共設施用地、宅基地。

集體經營性建設用地,是指具有生產經營性質的農村建設用地,包括農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地,如過去的鄉鎮企業和招商引資用地。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對第一財經記者表示,集體經營性建設用地是本輪土地改革中的最重要一類土地,是允許跟國有土地同權入市的。從具體形態上看,包括水泥廠、磚瓦廠、服裝廠、劇院等企業經營用地。

公益性公共設施用地,是指與農村居住人口規模相對應配建的、為居民服務和使用的各類設施用地,比如說道路、學校、供銷社、農貿市場等相關用地。類似土地并非集體建設用地中的核心用地,但隨著當前閑置用地的增加,此類土地的盤活和開發也開始受到房企的關注。從分類上看,此類土地主要包括公益性用地和公共設施用地。

宅基地的概念被明確提出,是在1962年的《農村人民公社工作條例(修正草案)》中,但后續的法律和政策文件,并未給出明確定義。現實中可理解為,集體所有的土地中用于農戶建造房屋的地基用地,例如地基、建筑物、周圍適當面積的菜地、豬圈雞舍等附屬設施。

據《2020年集體建設用地投資策略》報告稱,當前全國集體建設用地大約為2000億平方米。其中,宅基地的規模最大,約為850億平方米,約占農村集體建設用地的一半;集體經營性建設用地規模大約在300億平方米;公益性公共設施用地的規模,暫時還無統計,但從數量關系進行推算,應該在700億平方米。

現階段,從政策表述來看,中央層面更強調集體建設用地中的經營性用地入市。對于宅基地的表述,比較委婉,多強調“穩妥”推進政策。不過,對于閑置宅基地的盤活,不論是從新土地管理法,還是從部委層面,都彰顯著中央政府的決心。

嚴躍進稱,如果單純強調宅基地,可能會存在盲目拆遷和強行上樓等現象。宅基地有很多復雜的特點,如何定義“閑置”是模糊的,閑置的原因有很多。而從盤活的角度來看,盤活是在不改變基本土地制度的前提下,減少農村空心化,對于土地資源高效利用等有著積極的作用。

分析丨宅基地的現狀與特點

中國的宅基地制度,堅持“一戶一宅”,保障戶有所居。然而,隨著城鎮化進程的加速,城鄉二元結構被打破,農村人口向城市流動,由農業轉向非農業就業。由此導致農村部分房屋和土地的閑置,進而造成了土地資源的浪費。

浙江科技學院經濟與管理學院副教授葉俊燾對第一財經記者表示,當前宅基地制度主要存在兩個弊端:一是出不去,二是進不來。

“出不去”表現為,農民如果選擇外出務工,完全實現非農就業,農民無法通過市場化手段,來實現宅基地使用權的優化配置,其結果往往是大量農業人口外出務工,但宅基地面積卻仍然快速增長,這種不合理導致了農村大量宅基地的閑置,土地資源浪費極大。

“進不來”則表現為,城市居民如果想體驗農村生活、購買農村住房,在制度上是不被允許的。當前,部分地區出現的農房租賃,事實上也不被現行制度所認可,并不受法律保護,存在極高的風險。盡管一些隱性的宅基地交易或流轉客觀存在,但均不合法。

一邊是宅基地的大量閑置,另一邊是宅基地難以實現市場價值,失配現象明顯。

在此背景下,區域差別也使宅基地市場的情況各異:一些城中村、城郊村圍繞宅基地存在著大量隱形的私下流轉或交易;但城市遠郊或者純農區,由于無法接受到城市化的輻射作用,大量的宅基地只能閑置。

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那么,宅基地的閑置比例和規模有多大呢?

根據國家行政學院的研究,在最保守的估算下,閑置宅基地規模達到133億平方米。

《2020年集體建設用地投資策略》稱,部分土地閑置,并不代表其是可以進行開發的。根據推算,全國因農民工進城務工等原因所造成的農村宅基地閑置,達到了16.43億平方米——此類閑置的宅基地或可以直接轉化為經營性建設用地,或者通過復墾和地票等制度,從其他區域調劑調整出新的建設用地。

葉俊燾表示,盤活宅基地是多重背景下的綜合產物,一是當前面臨的兩個弊端及區域表現失衡,二是在當前鄉村振興背景下,宅基地作為當前農村一項非常重要的基礎性制度,能夠為鄉村振興提供載體。

“由于我國對耕地保護非常嚴格,而農村集體建設用地的利用率又不高,宅基地又是農村建設用地的主體,比例高達70%,因此盤活閑置宅基地是一個突破口,可有效為鄉村振興提供土地資源和空間。總體上看,盤活閑置宅基地是在雙重目標約束下最大化土地資源利用的理性選擇。”葉俊燾說。

解局丨釋放閑置宅基地紅利

截至2019年,中國連續16年發布的中央一號文件,就深化農村土地制度改革進行了各類探索。

2019年中央一號文件稱,完善配套制度,全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革,加快建立城鄉統一的建設用地市場。允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治,盤活建設用地重點用于支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業。

那么,該如何盤活宅基地呢?

嚴躍進稱,集體經營性建設用地的利用程度很高,比如用作土地轉性,通過城鄉建設用地增減掛鉤機制,使此類宅基地變為耕地,而城市可以適當使用耕地進行建設用地開發。其次,宅基地用作文旅地產、養老地產等項目開發,也有積極作用。從制度放活的情況來看,后續也有助于相關產業用地需求的增加。再者,如果是一些山區的宅基地,未來可能可以用作水庫用地等建設,甚至可以和區塊鏈等產業結合。

當然,集體建設用地的產業用地情況,跟產業經濟周期以及改革方向有很大的關系。

以最近熱門的區塊鏈產業為例,當前對于區塊鏈的產業發展有較多的支持,而如四川等水電資源富足的地區,未來或有對區塊鏈產業支持的政策,這其中也會涉及到部分土地的占用與開發。

《四川日報》報道稱,在10月27日舉行的四川高質量發展決策咨詢懇談會上,全國政協委員、證監會原副主席姜洋建議,四川應組織力量研究富余水電對數字貨幣相關產業的吸引力,爭取在金融區塊鏈領域取得突破,從而發掘新的產業增長點。

他說,按照土地傳統的分類,水電產業用地在部分農村被列為水庫用地,屬于單列。但現在后續農村土地的發展空間在增大,這都可能會引起新的土地用途變化和產業發展。比如當地方對某些產業有很大積極性時,各類土地開發的程度會增大,包括山地、林地、未開發用地以及本身具有經營性建設功能的土地。類似的土地,最終都可能轉變納入集體經營性建設用地范疇。

葉俊燾稱,閑置宅基地盤活以后的用途可以是多方面的,既可以用于發展農村地區的二三產業,也可以引入一些新興業態。從目前情況來看,比較普遍的做法是將盤活以后的宅基地用于農村傳統手工業、農產品加工業以及鄉村旅游、農產品電商等。總體上看,各地實踐不盡相同,各有特色,但創新上主要是將盤活的閑置宅基地用于一二三產業融合發展的新業態,最大限度地實現產鄉融合,惠及農業、農村、農民。

他認為,只有制度放活,才能激發業態創新的市場動力,新產業和新業態才有生存和發展的土壤,這也是當前深入推進制度變革,實現高質量發展的內在要求。另一方面,新產業、新業態的持續健康發展,有效促進經濟社會轉型并催生新發展動力,不僅證明了制度放活的合理性和有效性,也反過來激勵實踐者不斷創新與改革,構建一個良性互動的發展機制。

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